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Gestión Integrada de los Recursos Hídricos y protección de los Humedales en Chile: dos desafíos contemporáneos.

Escrito por Pablo Carrasco. Magíster en Estudios Internacionales. Universidad de Chile.

Pablo Carrasco es investigador Asociado del Centro de Estudios para el Desarrollo Sostenible (CEDES) de FUDESO

Desde la vuelta a la democracia desde el Gobierno de Patricio Aylwin, los gobiernos de Chile hasta ahora se han empeñado en la tarea de ofrecer al país nuevas oportunidades de inserción en el contexto internacional del denominado “Consenso de Washington”. Hasta la fecha, nuestro país ha suscrito y ratificado más de 50 tratados comerciales en el mundo de la OMC (WTO o World Trade Organization) con los cinco continentes, además de ser parte orgullosamente de los acuerdos que pretenden mitigar los efectos antrópicos del Cambio Climático sobre nuestros esenciales ecosistemas como el reciente COP-21 de París.

Por aquella misma razón desde el gobierno de Sebastián Piñera se delineó un primer intento rácano para proteger estos frágiles ecosistemas: Plan Nacional De Protección de Humedales que, desde una perspectiva inicial, abarca la protección y vigilancia de 40 humedales continentales.  Y a pesar de que existen alrededor de 40.000 de estos ejemplares a nivel nacional, se pretende que la incidencia de impacto y mitigación de efectos adversos pueda replicarse en otros humedales a lo largo del país, a pesar de que en general, este plan solo escatima la adopción de este nuevo régimen hasta el año 2022.

Según el mismo proyecto, los criterios que determinan la protección de ciertos humedales en detrimento de otros se definen a partir, de lo que sigue:

  1. Que aporten a la representatividad de ecosistemas con baja protección a nivel nacional
  2. Que se superpongan de manera total o parcial con sitios prioritarios para la conservación de la biodiversidad
  3. Que se constituyen hábitat para especies flora y/o fauna clasificadas en categorías de amenaza, para especies endémicas o migratorias
  4. Que posean factibilidad de protección, es decir, que cuenten con posibilidades objetivas para asociar a una categoría de protección, como por ejemplo, disponibilidad de terrenos fiscales, voluntad expresa de propietarios particulares, escenarios de conflictos, apropiación de la propuesta a nivel regional, entre otros”[1].

Pero con respecto a estos criterios “discriminatorios”, no consideran a aquellos humedales considerados costeros y no existen planes especiales para coordinar las acciones de protección con las juntas de agua, lo que revela el hecho de que, siendo buenas intenciones, no terminan de enfrentar de manera eficaz y eficiente los recursos hídricos del país, ya que “La degradación de la calidad del agua superficial (ríos, lagos) se definió como un efecto significativo de las sequías y situaciones de escasez de agua. Otros efectos ambientales, como la degradación de la calidad del agua subterránea y la degradación de los humedales también se identifican como efectos principales”[2]

Las evaluaciones de la Convención Ramsar del año 2015 conocidas como fichas informativas N° 3 y N°7, a escala global, “los humedales siguen disminuyendo, tanto en extensión como en calidad. Se calcula que la extensión mundial de los humedales disminuyó entre un 64% y un 71 % en el siglo XX y que la pérdida y degradación de estos ecosistemas continúa en todo el mundo”[3], mientras que en el territorio chileno, la extensión de los humedales alcanza las 4.5 millones de hectáreas de humedales y que de ella, se desprende un 46% del territorio de estos humedales que se rige bajo algún estatuto de protección –sea como parque nacional, reserva nacional, monumento natural y santuario de la naturaleza–.

Aunque, en perspectiva, si bien parece una cifra aceptable, este solo representa los ecosistemas ubicados en la región de Magallanes, si bien un área prioritaria para los denominados “Sitios Ramsar” en Chile, y que, a partir del mismo plan en su formato actual, de los 40 ecosistemas priorizados por el Plan Nacional de Protección de Humedales, solo existe en los registros el humedal “Bahía Lomas” de Magallanes, con 58.900 h.

Bajo este panorama, la protección, procesos de mitigación y de adaptación contra los efectos nocivos del cambio climático como de las intervenciones antrópicas sobre estos mismos sistemas, es que pretende desarrollar sus proposiciones el –hasta ahora– actual Plan Nacional de Protección de Humedales en Chile. Según la definición del mismo plan citado, describen a los humedales como:

“(…) ecosistemas acuáticos que sostienen una rica biodiversidad y proveen importantes elementos para la vida. Pese a ello, son ecosistemas altamente vulnerables, en particular frente a amenazas como las prácticas no sustentables y el cambio climático. Los humedales en Chile se caracterizan por su singularidad, belleza y fragilidad, además, por presentar una biodiversidad con alto valor para la conservación. Esto se debe a la diversidad de especies que pueden alojar y las interacciones entre ellas”[4].

Y bajo esta misma premisa es que, en palabras de la actual ministra del Medio Ambiente Marcela Cubillos, explica que “Los humedales son los grandes olvidados de la biodiversidad de nuestros ecosistemas. Tienen un gran valor medioambiental, pero se encuentran en desprotección, por lo que se busca terminar con esta triste realidad”[5], pero ¿En qué medida la priorización de ciertos humedales por sobre otros asegura la protección del resto de los humedales? Desde el informe sobre la evaluación de parte del Ministerio de Medio ambiente sobre el reciente boletín Nº 11.935-33 que impulsa el proyecto de ley sobre conservación de humedales, la renuencia a considerar la priorización de humedales a proteger se debe a que:

  1. Se convertiría en una regulación impracticable en términos de gestión y fiscalización del Estado, y;
  2. Además, establecer una legislación especial para cada objeto de protección ambiental (humedales, glaciares, turberas, estepas, etc.), impide una gestión integrada de los ecosistemas, que es clave para una correcta protección de la biodiversidad.[6]

Si bien el Plan Nacional de Protección de Humedales 2018-2022 pretende “identificar y consensuar las áreas prioritarias de humedales a fin de gestionar su protección oficial”[7] bajo una perspectiva integrada de todos los elementos que circundan o depende de los humedales, lo cierto es que el proyecto presentado por el ejecutivo a través del Ministerio de Medio Ambiente no satisface las necesidades tanto de los defensores de los humedales como el proyecto de ley presentado en la Cámara de Diputados ya que el asesor principal del Ministerio del Medio Ambiente, Pedro Pablo Rossi, advierte que no es posible congeniar ambas iniciativas.

El mismo plan precisa que:

“(…)a la fecha no hay consenso sobre el número y la superficie total que engloba este tipo de ecosistemas en el país, a lo que se agrega que todavía persisten vacíos de información para algunos tipos de humedales, por ejemplo, turberas de la región de los Lagos y distintas metodologías al momento de definir los límites de los humedales”[8]

Pero, aún a pesar de la imprecisión de la información que proviene de la máxima entidad ambiental en Chile, ¿Qué sucede con la protección de los humedales costeros? ¿Los de aquellos situados en las playas? En todo el plan no existe ninguna referencia explícita a un plan de protección especial para estos ecosistemas ubicados en la costa del país, ya que “los humedales costeros se componen de diversos tipos de sistemas como albuferas (o lagunas costeras saladas), estuarios, desembocaduras de ríos y por supuesto, nuestras apreciadas playas”[9], siendo, ante la incertidumbre absoluta que se desprende del análisis del mismo plan, uno de los ecosistemas más preciados no solo para las aves migratorias o de aquellas especies endémicas que habitan, se reproducen y viven en y por los humedales, sino que por la potencialidad económica que su presencia reviste para las poblaciones aledañas, ya que

“(…) los humedales de la costa árida del Pacífico sudamericano son sitios de gran valor ecológico para numerosas aves playeras y acuáticas, residentes y migratorias. Se trata de una cadena de lagunas, estuarios y bahías someras a lo largo del litoral del Gran Ecosistema Marino de la Corriente de Humboldt (GEMCH), extendiéndose por unos 4.000km de costa entre el sur de Ecuador y la zona central de Chile”[10]

Y ello reviste especial relevancia ya que los humedales costeros no fueron considerados dentro del inventario que el mismo Plan de Protección de Humedales son deteriorados por las mismas razones –intervención humana, depredación de sus recursos hídricos, territorio para nuevas obras de infraestructura, como también los humedales tipo turberas en Magallanes que son considerados como ricos depósitos naturales de carbón–. En vista de ello y a pesar de su radical importancia como signa el mencionado documento oficial, en donde enfatizan que “(…) del total de superficie comprendida en Sitios Ramsar, solo un 22% (alrededor de 80.201 hectáreas) está incluido en algunas de las categorías de áreas protegidas reconocidas en la legislación nacional, principalmente en las categorías de parque nacional y reserva nacional”[11], los humedales costeros “son claves para la crianza de recursos pesqueros, protección contra desastres naturales (tsunamis y marejadas), turismo y por supuesto, como sitios de descanso y alimentación de las aves playeras”[12].

En vista de ello, al ser parte de una convención de carácter internacional y donde los Estados ratifican las declaraciones del mismo instrumento jurídico, la Convención de Ramsar, según su artículo 21 declara:

“Cada Parte Contratante designará humedales idóneos de su territorio para ser incluidos en la Lista de Humedales de Importancia Internacional, en adelante llamada “la Lista” […] Los límites de cada humedal deberán describirse de manera precisa y también trazarse en un mapa, y podrán comprender sus zonas ribereñas o costeras adyacentes, así como las islas o extensiones de agua marina de una profundidad superior a los seis metros en marea baja, cuando se encuentren dentro del humedal […]”[13].

A partir de esta lista internacional, cada país, en virtud del conocimiento que tiene de su propio territorio soberano, podrá de manera “discrecional” adjuntar los humedales que estime conveniente a partir de la información y monitoreo que sus propias instituciones tengan a su disposición. De esta manera, nuestro país ha delimitado 13 “sitios Ramsar” para estos efectos, aunque “Los Sitios Ramsar no corresponden a un área protegida en lo formal, pero sí a un “área colocada bajo protección oficial” para efectos del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental”[14].

Según el artículo 3.1 de la misma Convención, se exhorta a los países contratantes a “(…) elaborar y aplicar su planificación de forma que favorezca la conservación de los humedales incluidos en la Lista”, (para) así como promover el uso racional de todos los humedales de su territorio”. Ello depende de la capacidad institucional del gobierno para elaborar los catastros de los humedales prioritarios internacionalmente y transparentar por qué estos ecosistemas son parte de esta “Lista”, qué nivel de gestión de los recursos hídricos a alcanzado el país y qué capacidad de monitoreo y de inversión pública podrá asegurar que estos sitios altamente vulnerables puedan evitar en el futuro próximo ser afectados o intervenidos por agentes antrópicos.

Para acrecentar aún más la importancia que los humedales revisten no solo para el medio ambiente sino que para las comunidades humanas que dependen de estos ecosistemas, la Convención de Ramsar en conjunción con las partes contratantes del mismo pacto, se acordó la creación del “Cuatro Plan Estratégico de Ramsar” para 2016-2024, el cual pretende reencaminar los esfuerzos de los Estados contratantes en particular para facilitar la participación de las partes interesadas, incluidos los pueblos indígenas y las comunidades locales, lo cual significa un paso esencial para que no solo los Estados sean los principales garantes de la protección de estos ecosistemas, sino que otros agentes sean parte de la gestión misma de estos.

Siguiendo con la misma lógica de otorgar protección a estos ecosistemas, el plan de manejo integral de los humedales es un “proceso de planificación integral que ayuda a tomar decisiones respecto de los objetivos de manejo de los humedales. Entre los objetivos de los planes de manejo tenemos:

  1. Identificar y describir las medidas de manejo requeridas para alcanzar los objetivos.
  2. Determinar los factores que afectan o pueden afectar a las distintas características del sitio, incluidas sus funciones.

Si bien la Convención de Ramsar de 1971 establece las denominadas Áreas Protegidas “Como una forma de servir al común interés entre ambas convenciones, de identificar áreas de importancia global para la conservación de la biodiversidad, (…) acordó dar prioridad en la designación de tipos de humedales sub-representados.”[15], una de las interpretaciones ulteriores de los compromisos pactados por los Estados firmantes se basan en que la conservación de los humedales se desarrolle a través de la designación de una lista de humedales de Importancia Internacional mediante los siguientes puntos (que consideramos) son los principales:

  1. Elaborar y aplicar su planificación de forma que favorezca la conservación de los sitios incluidos en la Lista;
  2. Informar a la secretaria de cualquier modificación en las condiciones ecológicas de los sitios inscritos en la Lista;
  3. Compensar toda pérdida de recursos de humedal si se retira o reduce un humedal de la Lista;
  4. Aplicar los Criterios de Ramsar para la identificación de humedales de importancia internacional.[16].

Considerando las necesidades actuales del país frente al Cambio Climático, y a partir de las páginas de la misma Convención de Ramsar, se identifican la necesidad de parte de los países participantes o “partes” de la Convención, el de orientar políticas públicas que permitan a cada uno de sus contratantes de preservar los humedales o “consagren a los humedales partes definidas de las estrategias de medio ambiente o biodiversidad”[17] en base a la elaboración de políticas públicas consistentes para evitar conflictos de intereses entre diversos sujetos (Estado, particulares, sociedad civil) y velar por que todos los interesados directos se identifiquen con la Política emanada del ejecutivo.

Para ello, en otros documentos orientadores aprobados por la misma convención y por la COP se facilitan a aquellos países o partes contratantes sobre la planificación de la/s política/s pública/s para la preservación y protección de los humedales como verdaderos lineamientos orientadores para facilitar este proceso, como Lineamientos para integrar la conservación y el uso racional de los humedales en el manejo de cuencas hidrográficas[18] y los Principios y lineamientos para incorporar cuestiones concernientes a los humedales en el manejo integrado de las zonas costeras (MIZC)[19].

Y debido a que los 40.200 humedales en todo el territorio de Chile proporcionan, al contrario de la creencia popular de antaño, agua potable y un micro ambiente predilecto para la flora y fauna nativa del país, es necesario que las políticas públicas sean diseñadas en base no a consideraciones escatológicas de prioridades, sino que en base a los denominados “Criterios de Identificación de Humedales de importancia internacional” que se basan en que la Lista confeccionada (debido a que los Estados no soportan una capacidad técnica, financiera y de personal para proteger y preservar los humedales en todo el país) deberá basarse en “su importancia internacional en términos ecológicos, botánicos, zoológicos, limnológicos o hidrológicos”[20] como lo estipula la convención en el Art. 2.2.

Conclusiones.

Manejar los recursos hídricos considerando los humedales y turberas como ecosistemas frágiles pero con una altísima importancia a nivel sistémico como proveedor de recursos hídricos y foco de biodiversidad endémica y de tránsito, de forma eficaz, eficiente y transparente de acuerdo a los estándares actuales en las legislaciones de diversos países en el mundo (entre ellos los Países Bajos, Australia, Bolivia, Argentina)

Ante ello en el panorama internacional, los puntos que hemos señalado de la Convención de Ramsar para la protección internacional de los humedales como ecosistemas son considerados promotores de un nuevo paradigma de cómo manejar de mejor forma el agua para mitigar los efectos del cambio climático: la gestión integrada es parte fundamental del nuevo paradigma que hoy domina la generación de políticas pública en torno al tema de agua y su relación con el medio ambiente desde 1950-60. Este nuevo paradigma podemos encontrarlo en cada aspecto relacionado con el agua, como también en la compleja pero reciente institucionalidad medioambiental e hídrica de Chile, sea a través de las comunicaciones y carreteras, enfrentar posibles escenarios de escasez hídrica.

Sin embargo, como se ha visto en el estudio del caso chileno, dicho concepto no ha tenido demasiado asidero en Chile y su implementación se ha tornado problemática. Esta situación más bien, responde a la estabilidad o inercia institucional del status quo más que al establecimiento de un nuevo paradigma que asegure nuevas ideas y discusiones en torno a las necesidades del país: a pesar de los esfuerzos realizados en el año 2005 para proponer una modificación sustancial de la normativa hídrica en Chile: de hecho, de acuerdo a los datos analizados, ningún gobierno (desde el retorno a la democracia) realizó un programa o política pública concisa y expresa de generar una gestión integrada de los recursos hídricos del país vinculada a este nuevos paradigmas.

El concepto de GIRH ha sido poco estudiado, y solo se ha hecho patente en las políticas públicas estatales sólo a partir de 2013 con la Estrategia Nacional de Recursos Hídricos durante el gobierno de Sebastián Piñera, aunque considerando que es la primera vez que hay un acercamiento a este paradigma, es insatisfactorio en términos de establecer un plan exclusivamente dedicado a este concepto.

Y a pesar de que antes hubo intentos de resolver el problema sea con la reforma al Código de Aguas a través de la Ley Nº 20.017, la implementación de las medidas desde la iniciativa “Gestión Integrada de Cuencas Hidrográficas” (GICH) de la OCDE y la CEPAL hacia el año 2012; o sea a través de la “Estrategia Nacional de Gestión Integrada de Cuencas Hidrográficas” (ENGICH) del año 2007, estos planes fracasaron por la poca disponibilidad de los gobiernos a modificar los marco legales (Código del Agua)

Esta situación tiene explicaciones que han tratado de ser dilucidadas en esta investigación, y que para apelar a la sinceridad, esperamos respondidas en estas páginas. Es posible señalar que los objetivos planteados por este estudio se han alcanzado plenamente. Se logró determinar primero que el problema del agua en Chile debe ser entendido como un asunto multi-dimensional que abarca desde la ecología, el agua, la planificación espacial, los habitantes, y las políticas públicas.

Para ello, es necesaria la implementación del manejo integrado de los recursos hídricos:

  1. Primero, debido a que la presión intensiva sobre los recursos hídricos se hace imperioso políticas públicas coherentes, transparentes, efectiva y eficiente, a la manera de cómo están planteados en los principios de la Gobernanza del Agua
  2. En segundo lugar, para alcanzar un manejo integrado y eficiente, es necesario contar con una institucionalidad capaz de resolver las necesidades y retos de un problema tan multi-dimensional como el agua, sea para evitar los periodos de escasez como aquellos episodios no previstos como inundaciones y maremotos.
  3. En tercer lugar, es tarea de todos los actores de la sociedad como ministerios, instituciones como secretarías y departamentos del gobierno, sector público y privados, y usuarios del agua crear contextos de diálogos y cooperación entre los distintos actores: crear una cultura hídrica que haga posible consecuencias beneficiosas para el país y mejorar los estándares del manejo de agua en base a una economía sostenible.

Ello tiene que estrechar relación con las instituciones y los cambios abruptos surgidos que puedan permitir a largo plazo crear contextos de debates entre muchos actores para determinar las políticas públicas del futuro para evitar las consecuencias del cambio climático y preserva los recursos hídricos.

Se trata no solo enfrentar los problemas derivados de la provisión de agua para la población o evitar los efectos de la contaminación de las aguas superficiales y/o de las napas subterráneas como queda demostrado en las Cuentas Presidenciales: los nuevos requerimientos para una gestión integrada del agua involucran una nueva relación con el agua, el uso de la tierra, e introducir nuevos conceptos como “Seguridad Hídrica” y “Gobernanza del Agua”.

Esta investigación espera que el abordaje de la GIRH desde la “Estrategia Nacional de Recursos Hídricos” del año 2013 no siga el mismo destino de las anteriores iniciativas. Ello depende de: la voluntad del gobierno de ejercer su función como facilitador de diálogos entre diversos actores para alcanzar acuerdos dentro del conflicto del agua; depende de la responsabilidad de los actores para llevar a cabo los proyectos necesarios para una mejor gestión y para desarrollar una economía sostenible, y que se integre de manera permanente a la sociedad civil y los usuarios de aguas.

Con la necesidad del país de afrontar la presión intensiva sobre los recursos hídricos y afrontar los temas involucrados en su manejo eficiente, se hace imperioso políticas públicas coherentes, transparentes, efectivas y eficientes, a la manera de cómo están planteados en los principios de la Gobernanza del Agua; de lo contrario, otras cuencas de ríos y otros acuíferos subterráneos serán afectados en el futuro.

[1] Plan Nacional de Protección de Humedales 2018-2022, (Santiago de Chile, Ministerio del Medio Ambiente, 2018), 27

[2] Eduardo Baeza Gómez. Sequía y escasez hídrica: conceptos relacionados, situación actual y experiencia comparada en varios países para abordar el problema. (Valparaíso, Biblioteca del Congreso Nacional, 2018), 4

[3] Op. Cit. p 12.

[4] Ibíd. p. 17.

[5] Carlos González, «Superficie protegida de humedales en Chile no supera el 3%» Diario La Tercera, 30 de mayo de 2018, acceso el 15 de enero de 2019, https://www.latercera.com/tendencias/noticia/superficie-protegida-humedales-chile-no-supera-3/184804/#

[6] Carolina Schmidt, «Proyecto de Ley de Humedales Boletín Nº 11.935-33» (Presentación proyecto de ley humedales, Ministerio de Medio Ambiente, 24 de octubre de 2018) https://www.camara.cl/pdf.aspx?prmID=153426&prmTIPO=DOCUMENTOCOMISION

[7] Ibíd.,

[8] Plan Nacional de Protección de Humedales 2018-2022, (Santiago de Chile, Ministerio del Medio Ambiente, 2018), 17

[9] Ignacio Rodríguez Jorquera, “¿Qué estamos haciendo por los humedales? Las playas también lo son”. Opinión Radio Cooperativa (Formato en Línea). Consultado el 12 de marzo de 2019. EN: https://opinion.cooperativa.cl/opinion/medio-ambiente/que-estamos-haciendo-por-los-humedales-las-playas-tambien-lo-son/2018-09-09/100154.html

[10] Universidad de Playa Ancha (Valparaíso). “Por un plan de conservación de humedales costeros y aves playeras”. EN: https://www.upla.cl/noticias/2018/05/23/por-un-plan-de-conservacion-de-humedales-costeros-y-aves-playeras/

[11] Plan Nacional de Protección de Humedales 2018-2022, (Santiago de Chile, Ministerio del Medio Ambiente, 2018), 21

[12] Ignacio Rodríguez Jorquera, “¿Qué estamos haciendo por los humedales? Las playas también lo son”. Opinión Radio Cooperativa (Formato en Línea). Consultado el 12 de marzo de 2019. EN: https://opinion.cooperativa.cl/opinion/medio-ambiente/que-estamos-haciendo-por-los-humedales-las-playas-tambien-lo-son/2018-09-09/100154.html

[13] Secretaria de la Convención de Ramsar. Manual de la Convención de Ramsar (Guía a la Convención sobre los humedales.) 4° Edición. 2006. 71.

[14] ORD N°130.844 de 2013. Servicio de Evaluación Ambiental EN: “Plan Nacional de Protección de Humedales 2018-2022”. http://portal.mma.gob.cl/wp-content/uploads/2018/11/Plan_humedales_Baja_confrase_VERSION-DEFINITIVA.pdf

[15] Convenio de Eficiencia Institucional 2010 «Programa Nacional para la Conservación de Humedales insertos en el Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado». (Chile, CONAF, 2010), 6. EN: http://www.conaf.cl/wp-content/files_mf/1369258173CEIHUMEDALES.pdf

[16] Convención de Ramsar. (4º Edición., 2006), 18. EN: https://www.ramsar.org/sites/default/files/documents/pdf/lib/lib_manual2006s.pdf

[17] Ibíd. Pp. 52.

[18] (Resolución VII. 18, 1999)

[19] (Resolución VIII. 4, 2002).

[20] Ibíd. Pp. 63.